La oleada de expedientes sancionadores por el apagón que dejó sin suministro eléctrico a la península ibérica el 28 de abril de 2025 se ha convertido en uno de los mayores procesos disciplinarios del sector energético español en décadas. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha ido dosificando la información, pero ya maneja cifras que se sitúan en torno al centenar de procedimientos abiertos.
El regulador español, presidido por Cani Fernández, ha activado un dispositivo sancionador que afecta a buena parte de las grandes eléctricas y a varias instalaciones de generación convencionales y nucleares. Aunque la investigación gira en torno al cero eléctrico de finales de abril, muchos de los incumplimientos detectados se habrían producido también en otros días y periodos, y apuntan a problemas de funcionamiento prolongados en el sistema eléctrico.
Una cascada de expedientes tras el apagón del 28 de abril
Tras el incidente del 28 de abril de 2025, la CNMC inició varios expedientes informativos para reconstruir lo ocurrido y comprobar si las empresas habían respetado la normativa del sector eléctrico. A partir de ese análisis preliminar, el organismo ha ido transformando parte de esos informes en procedimientos sancionadores formales.
En un primer bloque, hecho público un viernes de abril, la CNMC incoó 20 expedientes sancionadores. Entre ellos, destacó uno de carácter muy grave contra Red Eléctrica de España (REE), operador del sistema, por haber supuesto un perjuicio para el sistema o para otros sujetos, es decir, por poner en riesgo la seguridad del suministro.
Ese primer paquete incluyó también expedientes calificados como graves contra varias de las grandes compañías eléctricas: Endesa, Iberdrola y Naturgy, además de otras empresas como Repsol y Bahía de Bizkaia Electricidad. En todos esos casos, se apuntaba a incumplimientos técnicos vinculados al funcionamiento de centrales de generación, tanto de ciclos combinados como de renovables y nucleares.
Pocos días después, el regulador lanzó una segunda oleada de expedientes mucho más amplia. En algunas comunicaciones se habló de 34 nuevos procedimientos, en otras de 35, pero todas coinciden en que la cifra total de expedientes abiertos pasó de una veintena a situarse por encima de la treintena adicional, hasta alcanzar en torno a 35 expedientes nuevos solo en esa tanda.
Hasta 96 expedientes previstos y alrededor de un centenar en marcha
Fuentes cercanas a la CNMC han señalado que el organismo tiene sobre la mesa la intención de incoar hasta 96 expedientes sancionadores relacionados, directa o indirectamente, con lo ocurrido el día del apagón y con el comportamiento posterior y previo de las instalaciones. En la práctica, en el sector se habla ya de aproximadamente un centenar de procedimientos en curso.
La explicación está en la propia estructura del parque de generación. En España operan alrededor de 90 centrales convencionales —entre nucleares, ciclos combinados e hidráulicas— y la CNMC ha llegado a afirmar que prácticamente todas presentaban algún tipo de desviación o incumplimiento en los rangos de control de tensión. Esa realidad ha llevado al regulador a abrir expedientes a un número muy elevado de plantas de cada compañía para poder entender con detalle qué falló tanto el día del cero eléctrico como en otros momentos recientes.
Las fuentes del sector reconocen que, en un sistema de esta complejidad, es habitual que se registren incidencias de funcionamiento y fallos de materiales a lo largo del año. Desde su punto de vista, el hecho de que se superen los 90 expedientes puede considerarse coherente con el tamaño del sistema y con la frecuencia de pequeños incidentes que, aislados, no suelen tener mayores consecuencias.
Sin embargo, la CNMC no se ha limitado a constatar errores puntuales. El organismo afirma haber detectado incumplimientos mantenidos durante periodos prolongados de tiempo, que habrían tenido un impacto en la operativa global del sistema eléctrico. Es precisamente esa persistencia de las irregularidades lo que ha llevado a valorar la apertura de expedientes en cadena, más allá de lo ocurrido estrictamente el 28 de abril.
La responsable de Energía de la CNMC, Rocío Prieto González, juega un papel clave en la preparación de este paquete de medidas, que el organismo pretende tener lo más avanzado posible antes de las comparecencias formales de su presidenta ante la comisión parlamentaria creada en el Congreso para investigar las causas del apagón.
Las empresas más afectadas: Iberdrola, Endesa y Red Eléctrica
En esta ofensiva regulatoria, la mayor parte del foco ha recaído sobre Iberdrola y Endesa, las dos grandes eléctricas del país, aunque no son las únicas afectadas. La distribución de expedientes, según las distintas tandas comunicadas, muestra un claro protagonismo de estas compañías.
En una de las rondas más amplias de incoación, la CNMC abrió 18 expedientes a Iberdrola y 12 a Endesa, que se sumaban a los cinco que ya se habían iniciado para cada una de ellas la semana anterior. Solo entre ambas suman así más de cuarenta procedimientos, muchos de ellos vinculados al funcionamiento de centrales de generación concretas.
El regulador ha prestado especial atención a las centrales nucleares gestionadas mediante asociaciones empresariales. Entre los expedientes figura uno calificado como muy grave contra la central nuclear de Almaraz y su sociedad gestora, en la que Iberdrola y Endesa comparten la titularidad, así como procedimientos que implican a las asociaciones que operan las centrales de Ascó, Vandellós y Trillo.
En paralelo, Red Eléctrica de España ha sido objeto de un expediente por infracción muy grave derivado de un posible incumplimiento de varias funciones que le atribuye la Ley del Sector Eléctrico como operador del sistema. El expediente cita expresamente las obligaciones de programar el funcionamiento de las instalaciones de producción de acuerdo con los resultados del mercado y de reaccionar adecuadamente ante perturbaciones del sistema.
Mientras Iberdrola y Endesa habían destacado inicialmente que el expediente muy grave a REE ponía el foco sobre el operador del sistema, la CNMC ha terminado señalando también a las nucleares participadas por estas eléctricas con faltas de la máxima gravedad relacionadas con la reducción de capacidad de producción sin autorización o con el incumplimiento reiterado de las obligaciones de disponibilidad.
El papel de otras compañías: Naturgy, Repsol, TotalEnergies, Engie y ContourGlobal
Aunque el protagonismo se lo llevan las principales eléctricas, el listado de empresas expedientadas es más largo y refleja la diversidad de actores en el mercado de generación y suministro. Naturgy, Repsol y Bahía de Bizkaia Electricidad aparecieron ya en la primera tanda por infracciones calificadas como graves.
En comunicados posteriores, la CNMC ha añadido nuevos nombres a la lista, como TotalEnergies Clientes, Engie Cartagena y ContourGlobal La Rioja, todas ellas vinculadas a centrales de ciclo combinado u otras instalaciones que, según el regulador, habrían incurrido en incumplimientos técnicos relevantes. En estos casos, la calificación general de las infracciones ha sido también de gravedad, aunque sin llegar al nivel de «muy grave» reservado para los episodios con riesgo para la continuidad del suministro.
Entre los expedientes más singulares figura el abierto a la Asociación Nuclear Ascó-Vandellós II (ANAV), participada por Endesa e Iberdrola, por una supuesta oferta al mercado con valores anómalos o desproporcionados, que habría tenido como objetivo alterar de forma indebida el despacho de unidades de generación o el resultado de la casación del mercado.
La CNMC ha subrayado que, en todos estos casos, las prácticas cuestionadas no se limitan estrictamente al día del apagón. Muchos de los indicios detectados se habrían producido en distintos días y periodos, incluyendo hasta dos años antes del cero eléctrico, lo que refuerza la idea de una investigación que trasciende el episodio puntual y pone lupa sobre el comportamiento continuado de las empresas.
Tipos de infracciones: de los errores técnicos a las faltas muy graves
Los expedientes sancionadores por el apagón cubren un abanico amplio de comportamientos, desde errores técnicos que no han llegado a comprometer la seguridad del suministro hasta supuestos que se consideran especialmente graves por su impacto potencial sobre el sistema.
Buena parte de los procedimientos abiertos a las centrales de generación se encuadra en el ámbito del artículo 65.8 de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico, que recoge infracciones graves vinculadas al incumplimiento de las obligaciones técnicas de operación. Bajo este paraguas se incluyen, entre otros, errores en la programación de la generación, desviaciones en el control de la tensión o desajustes que, sin poner en riesgo inmediato la garantía del suministro, pueden afectar a la estabilidad del sistema.
En el extremo más severo se sitúan los expedientes calificados como muy graves, que hacen referencia al artículo 64 de la misma ley. En el caso de ciertas centrales nucleares, la CNMC ha detectado indicios de reducción de la capacidad de producción o de suministro sin contar con la autorización correspondiente, así como un posible incumplimiento reiterado de las obligaciones de disponibilidad que impone la normativa.
En cuanto a Red Eléctrica de España, el expediente muy grave se basa en presuntos incumplimientos de varias de sus funciones legales, entre ellas la correcta programación del «mix» de generación para ese día y la reacción ante perturbaciones en la red. El regulador considera que esas conductas habrían supuesto un perjuicio para el sistema o para otros sujetos, lo que eleva notablemente su gravedad.
Existe además un matiz importante: cuando el expediente se califica como muy grave y se aprecia riesgo para la seguridad del suministro, la resolución final puede corresponder no a la CNMC, sino al Gobierno, dada la relevancia sistémica de las decisiones a adoptar. Es lo que sucede con el procedimiento abierto a REE, mientras que en el caso de Almaraz, al no haberse acreditado un riesgo sistémico de la misma magnitud, la competencia para resolver recae en la propia CNMC.
Plazos, posibles sanciones y recorrido de los procedimientos
La incoación de estos expedientes no significa, ni de lejos, que las sanciones estén ya fijadas. La CNMC insiste en que la apertura de un procedimiento solo indica la existencia de indicios de irregularidad que deben ser analizados en profundidad, y que muchos de ellos podrían terminar archivados si no se logra acreditar la infracción con la contundencia necesaria.
Una vez notificados, los expedientes cuentan con un plazo máximo de tramitación que puede variar entre nueve y dieciocho meses, en función de la gravedad de la infracción. Durante ese tiempo, las empresas afectadas tienen derecho a presentar alegaciones, aportar documentación y solicitar la práctica de pruebas que consideren oportunas para su defensa.
A día de hoy, el regulador no ha hecho públicos los importes concretos de las posibles multas, que dependen del resultado final de cada expediente. No obstante, la Ley del Sector Eléctrico establece que una infracción muy grave puede ser castigada con hasta 60 millones de euros o con una sanción equivalente a un máximo del 10% del volumen de negocio anual del infractor. En el caso de las infracciones graves, el límite baja a 6 millones de euros o hasta el 5% del negocio anual.
En el sector se da por hecho que todas las empresas recurrirán las sanciones que consideren desproporcionadas o injustificadas. Directivos de Iberdrola y Endesa ya han adelantado en sus comparecencias en el Congreso que muchos de los expedientes a los que han tenido acceso se refieren a cuestiones de mantenimiento u operativa que, aunque puedan no encajar al milímetro con la literalidad de la norma, habrían sido comunicadas al operador del sistema y formaban parte de la gestión ordinaria de las plantas.
El desenlace de este proceso, por tanto, se prevé largo. Entre la propia tramitación en la CNMC, la eventual intervención del Gobierno en algunos expedientes y los posibles recursos posteriores en la vía contencioso-administrativa, el impacto definitivo de las sanciones puede tardar años en concretarse.
Un apagón de origen multifactorial bajo la lupa política y regulatoria
Desde el primer momento, la CNMC ha recalcado que los hechos objeto de los expedientes no implican, por sí mismos, que las empresas sean las causantes directas del apagón. El organismo sostiene que el cero eléctrico del 28 de abril respondió a un origen multifactorial, donde confluyeron fallos en distintas capas del sistema y en diferentes agentes.
La presidenta de la CNMC, Cani Fernández, ha defendido esta tesis en la Comisión de Investigación del Congreso, donde ha explicado que los expedientes solo reflejan la existencia de indicios de irregularidad que exigen una investigación más detallada caso por caso. Según su versión, no puede descartarse que algunos de ellos terminen desestimados cuando se analicen a fondo los datos técnicos.
Por su parte, los máximos responsables de Iberdrola y Endesa han aprovechado sus intervenciones en el Congreso para remarcar que el sistema eléctrico es extremadamente complejo y que los fallos técnicos, sobre todo cuando se trata de cuestiones de mantenimiento, son relativamente frecuentes. A su juicio, no todos los incumplimientos detectados deberían interpretarse como conductas negligentes o malintencionadas.
En cualquier caso, el episodio del apagón ha reabierto el debate sobre la robustez de la red eléctrica y la forma en que se reparten responsabilidades entre el operador del sistema, las eléctricas tradicionales, las nucleares y los nuevos actores que han ido entrando en el mercado. La comisión parlamentaria y el proceso sancionador de la CNMC se han convertido en dos vías paralelas para depurar responsabilidades y, eventualmente, introducir cambios regulatorios, incluido el reto de la regulación de las energías renovables tras el apagón.
El sector sigue con atención este pulso institucional, consciente de que el resultado no se limita a unas cuantas multas. Lo que está en juego es la interpretación de la normativa, el grado de exigencia técnica que se impondrá a las instalaciones en el futuro y la forma en que se gestionarán los riesgos de nuevos incidentes en un sistema cada vez más complejo y más electrificado.
En conjunto, la sucesión de expedientes sancionadores, comparecencias públicas y documentos técnicos dibuja un panorama en el que el gran apagón del 28 de abril ha actuado como detonante para revisar a fondo el funcionamiento del sistema eléctrico español, destapar fallos acumulados durante años y someter a escrutinio las prácticas de las principales compañías del sector, con un desenlace aún abierto y con implicaciones que van más allá de las sanciones económicas que finalmente se impongan. Además, el episodio ha impulsado un creciente interés por el autoconsumo solar como respuesta de parte de la sociedad a la percepción de vulnerabilidad del sistema.