El Tribunal Supremo ha dejado sin efecto el Real Decreto que regulaba la instalaciĂ³n de plantas fotovoltaicas flotantes en embalses de dominio pĂºblico hidrĂ¡ulico gestionados por la AdministraciĂ³n General del Estado. La decisiĂ³n responde a un recurso presentado por el Gobierno de AragĂ³n y supone un giro relevante en la forma de impulsar este tipo de proyectos renovables sobre lĂ¡minas de agua en España.
La clave no ha estado tanto en el contenido ambiental o energĂ©tico de la norma, sino en el modo en que se aprobĂ³. El Alto Tribunal entiende que el Ejecutivo central se saltĂ³ el trĂ¡mite de consulta pĂºblica previa sin que concurrieran las circunstancias excepcionales que permitirĂan prescindir de esa fase participativa, lo que conduce a la declaraciĂ³n de nulidad del Real Decreto en su conjunto.
Qué norma ha anulado el Tribunal Supremo y por qué era importante
La resoluciĂ³n judicial afecta al Real Decreto que establecĂa el rĂ©gimen jurĂdico especĂfico para las plantas fotovoltaicas flotantes en embalses situados en cuencas hidrogrĂ¡ficas de competencia estatal, asĂ como la modificaciĂ³n del Reglamento del Dominio PĂºblico HidrĂ¡ulico necesaria para encajar este nuevo tipo de uso. En la prĂ¡ctica, este texto fijaba las reglas bĂ¡sicas para autorizar y explotar estas instalaciones solares sobre agua.
El objetivo del Gobierno central con esta regulaciĂ³n era habilitar un marco comĂºn que facilitase desplegar proyectos fotovoltaicos flotantes en embalses, en lĂnea con la apuesta por acelerar las energĂas renovables y aprovechar superficies ya intervenidas —como son los embalses— para generar electricidad sin ocupar suelo adicional. El Real Decreto detallaba condiciones tĂ©cnicas, ambientales y administrativas para compatibilizar estos usos con el resto de aprovechamientos del agua.
Sin embargo, la sentencia del Supremo indica que, pese a la relevancia estratĂ©gica de la norma, el procedimiento de elaboraciĂ³n reglamentaria omitiĂ³ un paso esencial: la consulta pĂºblica previa prevista en la legislaciĂ³n sobre buen gobierno y transparencia normativa. Esa carencia procedimental, y no el contenido de fondo, es lo que lleva al Alto Tribunal a declarar la nulidad del texto.
El fallo subraya que no se trata de una simple cuestiĂ³n formal. A juicio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, la consulta previa es una fase pensada para recabar opiniones de ciudadanos, organizaciones y Administraciones afectadas, especialmente relevante cuando la norma tiene impacto territorial y ambiental significativo, como ocurre con las instalaciones fotovoltaicas sobre embalses.
El recurso de AragĂ³n: transparencia, competencias e impacto en el territorio
La iniciativa judicial partiĂ³ del Gobierno de AragĂ³n, que decidiĂ³ impugnar el Real Decreto al considerar que vulneraba principios de buena regulaciĂ³n y de transparencia, ademĂ¡s de incidir en Ă¡mbitos en los que la comunidad autĂ³noma tiene competencias propias. La comunidad aragonesa ya habĂa mostrado pĂºblicamente su rechazo a la proliferaciĂ³n de placas solares flotantes en sus embalses.
Entre los argumentos esgrimidos, AragĂ³n sostuvo que el Estado habĂa aplicado de forma indebida una reducciĂ³n de plazos y trĂ¡mites, recortando las fases de audiencia e informaciĂ³n pĂºblica y dejando fuera el trĂ¡mite de consulta previa sin una justificaciĂ³n clara de urgencia. Para el Ejecutivo autonĂ³mico, no existĂa una situaciĂ³n extraordinaria que permitiese esquivar ese procedimiento participativo.
AdemĂ¡s, el recurso incidĂa en que la ubicaciĂ³n de plantas fotovoltaicas flotantes en embalses afecta a tĂtulos competenciales autonĂ³micos como medio ambiente, ordenaciĂ³n del territorio, turismo, deporte, pesca continental y aprovechamientos hidroelĂ©ctricos. La queja aragonesa señalaba que la norma estatal generaba afecciones directas sobre esos Ă¡mbitos sin articular mecanismos especĂficos de intervenciĂ³n autonĂ³mica mĂ¡s allĂ¡ de los ya previstos en la normativa sectorial general.
El Gobierno de AragĂ³n tambiĂ©n cuestionaba la forma en que se habĂa dado publicidad al proceso de elaboraciĂ³n del Real Decreto. SegĂºn sus servicios jurĂdicos, en el Portal de Transparencia solo se difundieron el proyecto normativo, la Memoria de AnĂ¡lisis de Impacto Normativo y el dictamen del Consejo de Estado, pero no el resto de informes y dictĂ¡menes preceptivos, lo que, a su juicio, mermaba la claridad y completitud de la informaciĂ³n disponible.
En paralelo al recurso, el presidente aragonĂ©s, Jorge AzcĂ³n, habĂa anunciado la intenciĂ³n de impulsar una normativa propia para restringir la instalaciĂ³n de placas solares flotantes en embalses de la comunidad, argumentando un impacto negativo sobre el entorno, el turismo rural, el uso recreativo del agua y los intereses de los regantes que dependen de estas infraestructuras hidrĂ¡ulicas.
El criterio del Supremo sobre la consulta pĂºblica y la urgencia
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo centra su anĂ¡lisis en determinar si estaba justificado prescindir del trĂ¡mite de consulta pĂºblica previa. La normativa estatal permite evitar este paso Ăºnicamente en supuestos tasados, como cuando se trata de normas organizativas o presupuestarias, o cuando exista una tramitaciĂ³n de urgencia debidamente declarada y motivada.
En este caso, el Alto Tribunal descarta una por una esas posibilidades. Por un lado, indica que el Real Decreto sobre plantas fotovoltaicas flotantes no tiene naturaleza organizativa ni presupuestaria, sino que regula un nuevo rĂ©gimen de aprovechamiento del dominio pĂºblico hidrĂ¡ulico con implicaciones sectoriales y territoriales amplias. Por tanto, no encaja en las excepciones que permiten obviar la consulta.
Por otro, la sentencia recalca que no consta una declaraciĂ³n formal de urgencia en la tramitaciĂ³n de la norma, ni un procedimiento construido sobre esa base jurĂdica. Aunque la AbogacĂa del Estado defendiĂ³ que existĂan «graves razones de interĂ©s pĂºblico» ligadas al encarecimiento de la energĂa y a la necesidad de reforzar el suministro, el Supremo considera que esos argumentos no bastan si no se tradujeron en una declaraciĂ³n de urgencia con los requisitos legales exigidos.
El tribunal reconoce la relevancia de facilitar inversiĂ³n en renovables en un contexto de precios elevados y tensiĂ³n en los mercados energĂ©ticos, pero recuerda que la aceleraciĂ³n de la transiciĂ³n energĂ©tica no puede hacerse a costa de sacrificar garantĂas procedimentales bĂ¡sicas. La consulta pĂºblica previa, señala, es un instrumento clave para que agentes sociales, Administraciones y ciudadanĂa puedan pronunciarse antes de que la norma se cierre.
En consecuencia, la Sala concluye que la omisiĂ³n de la consulta previa es un defecto sustancial de la tramitaciĂ³n reglamentaria, que no puede ser subsanado a posteriori ni considerado inofensivo. Esta falta lleva aparejada la nulidad del Real Decreto, sin que resulte necesario entrar a revisar en detalle cada uno de sus preceptos desde el punto de vista material.
Impacto ambiental, usos del embalse y posiciĂ³n de AragĂ³n
Aunque la sentencia se centra en la cuestiĂ³n procedimental, el expediente y el recurso de AragĂ³n ponen sobre la mesa un debate de fondo: cĂ³mo compatibilizar la energĂa solar flotante con el resto de usos y valores de los embalses. La comunidad autĂ³noma considera que estas instalaciones pueden generar afecciones relevantes sobre el paisaje y el entorno.
En sus alegaciones, AragĂ³n apuntĂ³ a posibles impactos negativos sobre el paisaje y, por extensiĂ³n, el atractivo turĂstico de ciertas zonas vinculadas a embalses con gran presencia de visitantes. TambiĂ©n destacĂ³ las repercusiones en actividades lĂºdicas y deportivas, como la navegaciĂ³n recreativa o determinadas modalidades de pesca en aguas continentales, que podrĂan verse condicionadas por la presencia de grandes superficies cubiertas por placas.
Otro de los puntos señalados fue la protecciĂ³n del medio ambiente acuĂ¡tico. El Gobierno autonĂ³mico advirtiĂ³ de que la instalaciĂ³n de estructuras flotantes puede conllevar riesgos de degradaciĂ³n de materiales, vertidos accidentales y alteraciĂ³n del potencial ecolĂ³gico de las masas de agua, afectando a la calidad del agua, a la flora sumergida y a la fauna asociada a estos ecosistemas.
AdemĂ¡s, se planteĂ³ la preocupaciĂ³n de los regantes por un posible perjuicio en el uso agrĂcola del recurso hĂdrico, tanto por la ocupaciĂ³n fĂsica de la lĂ¡mina de agua como por eventuales interferencias en las infraestructuras de captaciĂ³n y distribuciĂ³n. El Ejecutivo aragonĂ©s defendiĂ³ que, sin una evaluaciĂ³n detallada y un mayor protagonismo de la comunidad en las decisiones, el equilibrio entre energĂa renovable y usos tradicionales del agua podrĂa quebrarse.
Con este telĂ³n de fondo, la anulaciĂ³n del Real Decreto refuerza, de facto, la capacidad de AragĂ³n para diseñar su propia regulaciĂ³n interna mĂ¡s restrictiva sobre placas fotovoltaicas flotantes en embalses ubicados en su territorio, al menos mientras no exista un nuevo marco estatal que nazca con un procedimiento plenamente ajustado a las exigencias legales.
Competencias autonĂ³micas, buena regulaciĂ³n y efectos de la sentencia
La sentencia tambiĂ©n aborda otros reproches planteados por AragĂ³n, aunque no les da la misma relevancia que a la falta de consulta pĂºblica. El Supremo analiza si el Real Decreto invadĂa competencias autonĂ³micas o vulneraba de manera generalizada los principios de buena regulaciĂ³n recogidos en la normativa bĂ¡sica.
En este punto, el Alto Tribunal concluye que la norma estatal no eliminaba ni desconocĂa la intervenciĂ³n que las leyes sectoriales ya atribuyen a las comunidades autĂ³nomas en materias como medio ambiente, ordenaciĂ³n del territorio o gestiĂ³n de recursos naturales. A su juicio, la regulaciĂ³n impugnada establecĂa un marco general sobre el dominio pĂºblico hidrĂ¡ulico estatal sin suprimir las potestades autonĂ³micas existentes.
Respecto a los principios de buena regulaciĂ³n —necesidad, proporcionalidad, seguridad jurĂdica, transparencia y eficiencia—, la Sala entiende que, dejando a un lado el problema de la consulta pĂºblica previa, la regulaciĂ³n perseguĂa un fin legĂtimo y adecuado relacionado con el impulso de las energĂas renovables y el aprovechamiento optimizado de infraestructuras hidrĂ¡ulicas ya construidas. Por tanto, no aprecia una infracciĂ³n material de esos principios en el contenido.
El efecto prĂ¡ctico de la sentencia es que el Real Decreto queda totalmente anulado y deja de producir efectos. Esto implica que el Estado pierde la norma especĂfica que habĂa diseñado para las plantas fotovoltaicas flotantes en embalses de dominio pĂºblico hidrĂ¡ulico, precisando, si quiere volver a regular esta materia, iniciar un nuevo procedimiento reglamentario respetando todos los trĂ¡mites, incluida la consulta previa.
Para los proyectos de energĂa solar flotante ya en marcha o en fase de estudio, el escenario se complica. La ausencia de un marco estatal detallado para este tipo de instalaciones puede generar incertidumbre para administraciones, promotores y usuarios de los embalses, a la espera de que se clarifique el encaje jurĂdico a travĂ©s de nuevas normas o de la aplicaciĂ³n de la regulaciĂ³n hidrĂ¡ulica y energĂ©tica general.
El pronunciamiento del Tribunal Supremo representa un toque de atenciĂ³n al legislador estatal sobre la importancia de respetar los cauces de participaciĂ³n y transparencia incluso cuando se busca acelerar desarrollos vinculados a la transiciĂ³n energĂ©tica. La anulaciĂ³n no cierra el debate sobre las plantas fotovoltaicas flotantes, pero sĂ obliga a replantear la forma de regularlas, incorporando con mĂ¡s peso la voz de los territorios y de los actores potencialmente afectados.
Con este fallo, el despliegue de la energĂa solar flotante sobre embalses en España queda condicionado por un equilibrio delicado entre la necesidad de impulsar renovables, las garantĂas de buena regulaciĂ³n y la protecciĂ³n de los usos existentes del agua, de manera que cualquier futura norma estatal tendrĂ¡ que nacer de un procedimiento mucho mĂ¡s participativo y minucioso si quiere perdurar sin tropiezo ante los tribunales.