La determinación de afección ambiental se ha convertido en una pieza clave para acelerar la implantación de proyectos de energías renovables en España sin perder de vista la protección del medio ambiente. Es un procedimiento pensado para ir más rápido que una evaluación de impacto ambiental ordinaria, pero sin bajar el listón en el análisis de los efectos sobre la naturaleza, el territorio y las personas. En la práctica, supone revisar con lupa si un proyecto va a generar impactos ambientales significativos y, en función de ello, decidir si puede seguir tramitándose con las condiciones impuestas o si, por el contrario, debe someterse a una evaluación ambiental completa.
En los últimos años, especialmente a raíz de la crisis energética y la guerra de Ucrania, se ha aprobado un marco normativo específico (fundamentalmente el Real Decreto-ley 6/2022 y el Real Decreto-ley 20/2022) que da forma a este procedimiento para proyectos renovables de competencia estatal. Este encaje jurídico se ha aplicado ya en casos reales, como la planta solar fotovoltaica híbrida Torozos C (Valladolid), que sirve de ejemplo muy ilustrativo para entender qué se mira exactamente en una determinación de afección ambiental y qué tipo de medidas se exigen a los promotores.
Qué es la determinación de afección ambiental y para qué sirve
La determinación de afección ambiental es, en esencia, el informe rápido y específico que emite el órgano ambiental para valorar si un proyecto de energías renovables puede continuar su tramitación de autorización sin pasar por una evaluación ambiental ordinaria o simplificada, o si, por el contrario, es necesario ese procedimiento más completo. No sustituye a la evaluación de impacto ambiental regulada en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, pero funciona como filtro previo en un contexto muy concreto.
Según la normativa vigente, este procedimiento se concibe como una respuesta urgente a la necesidad de reducir la dependencia energética, contener los precios y asegurar el suministro, facilitando la puesta en marcha de instalaciones renovables, siempre que no supongan efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. La idea es clara: agilizar la transición energética, pero con garantías ambientales suficientes.
En términos jurídicos, el órgano ambiental analiza la documentación técnica remitida por el promotor (anteproyecto, estudio de impacto ambiental y un resumen ejecutivo enfocado a determinados criterios) y elabora un informe de determinación de afección ambiental. Ese informe puede ser favorable (permitiendo seguir la tramitación de autorización del proyecto, con condiciones) o bien concluir que el proyecto debe someterse a la evaluación ambiental prevista en la Ley 21/2013.
Este procedimiento se desarrolla dentro del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto (o dentro de los mecanismos de control para actividades con declaración responsable o comunicación previa) y analiza efectos sobre población, salud humana, fauna, flora, biodiversidad, geodiversidad, aire, agua, suelo, subsuelo, clima y cambio climático, paisaje, bienes materiales (incluido el patrimonio cultural) y la interacción entre todos estos factores.
Marco normativo y ámbito de aplicación
El procedimiento de determinación de afección ambiental para proyectos renovables está enmarcado, principalmente, en el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, y en el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre. Estas normas fijan tanto el procedimiento abreviado para el análisis ambiental como las especiales condiciones de tramitación urgente de los proyectos de generación renovable competencia de la Administración General del Estado.
La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, encuadrada en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, es la autoridad ambiental estatal competente para resolver estos procedimientos cuando se trate de proyectos de su ámbito (por ejemplo, grandes instalaciones de producción eléctrica o infraestructuras asociadas de evacuación). Su competencia se apoya, entre otras normas, en el Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio.
Conviene tener claro que no todos los proyectos renovables pueden acogerse a este procedimiento abreviado. Quedan excluidos, entre otros:
- Instalaciones ubicadas en Red Natura 2000 (ZEPAs y ZECs) o en espacios naturales protegidos definidos en la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.
- Proyectos situados en medio marino.
- Construcción de líneas aéreas de energía eléctrica con voltaje igual o superior a 220 kV y longitud superior a 15 km.
En estos supuestos se aplica directamente el régimen ordinario de evaluación ambiental de la Ley 21/2013, sin pasar por la determinación de afección ambiental. Para el resto de proyectos de competencia estatal, este procedimiento abreviado se aplica con carácter excepcional y transitorio, y se exige que la solicitud de autorización administrativa se presente dentro del periodo de vigencia fijado normativamente (hasta el 31 de diciembre de 2024, según el Real Decreto-ley 20/2022).
Además, el artículo 23 del Real Decreto-ley 20/2022 introduce procedimientos simplificados de autorización para aquellos proyectos que ya cuenten con un informe de determinación de afección ambiental favorable. Estos expedientes se tramitan con carácter de urgencia, aplicando las reducciones de plazos de la Ley 39/2015 y las especialidades recogidas en ese mismo artículo, siempre manteniendo la referencia básica del Real Decreto 1955/2000 en materia de instalaciones de energía eléctrica.
Documentación que debe presentar el promotor
Para iniciar el procedimiento de determinación de afección ambiental, el promotor del proyecto (empresa u organismo responsable) debe remitir al órgano sustantivo de autorización una serie de documentos muy concretos. El órgano sustantivo, a su vez, los enviará al órgano ambiental si están completos, o requerirá subsanación si hay carencias.
La documentación básica que debe presentarse incluye:
- Solicitud específica de determinación de afección ambiental para proyectos de energías renovables, cumpliendo los requisitos administrativos generales de la Ley 39/2015.
- El anteproyecto del artículo 53.1.a) de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, donde se describen características técnicas, ubicación, infraestructuras de evacuación, etc.
- Un estudio de impacto ambiental que cumpla los contenidos de los artículos 5.3.c) y 35 y el anexo VI de la Ley 21/2013.
- Un resumen ejecutivo que cuantifique y explique los impactos previstos, específicamente respecto de los criterios ambientales señalados en el Real Decreto-ley (Red Natura, biodiversidad, vertidos, residuos, recursos naturales, patrimonio cultural, incidencia socioeconómica y sinergias).
Si la documentación no está completa, el órgano sustantivo abre un trámite de subsanación conforme al artículo 68.1 de la Ley 39/2015. Si el promotor no corrige las deficiencias en plazo, se le tendrá por desistido de su solicitud. Cuando el expediente está correctamente conformado, se remite al órgano ambiental en un plazo máximo de diez días.
En la práctica, muchas empresas especializadas en ingeniería y medio ambiente ofrecen servicios de asesoramiento en la redacción de estos documentos, optimizando tanto el contenido técnico como la alineación normativa. Es el caso de firmas como GTA Ingeniería y Medio Ambiente, que ya trabajan de forma habitual con este nuevo marco regulatorio y conocen bien el tipo de información y el nivel de detalle que exige la Administración.
Contenido del resumen ejecutivo y criterios de análisis
El núcleo del procedimiento está en el resumen ejecutivo que elabora el promotor, donde se tienen que sintetizar de forma cuantitativa y cualitativa las principales afecciones ambientales del proyecto. La normativa fija ocho grandes bloques de análisis que, de hecho, son los que después utiliza el órgano ambiental para estructurar su informe.
Estos criterios, que se aplican tanto de forma genérica como de modo muy concreto en casos como la planta híbrida fotovoltaica Torozos C, son los siguientes:
1. Afección sobre Red Natura 2000, espacios protegidos y hábitats de interés comunitario
Se analiza si el proyecto se sitúa dentro de algún espacio natural protegido, ZEPAs o ZECs de la Red Natura 2000, o si se encuentra próximo a ellos y puede afectar a sus valores ecológicos o a sus zonas periféricas de protección. También se comprueba la presencia de Hábitats de Interés Comunitario (HIC) y de otras figuras como Montes de Utilidad Pública o Zonas Húmedas Catalogadas.
En el caso de la planta híbrida fotovoltaica Torozos C, el análisis concluyó que no existe coincidencia territorial con espacios naturales protegidos de Castilla y León. Las ZEPAs y ZECs más cercanas se sitúan a más de 12 km del área del proyecto, y no hay presencia de HIC ni afectación directa a Montes de Utilidad Pública, aunque sí se registró la cercanía del MUP n.º 140 «Las Higueritas» a unos 2,5 km en el entorno del proyecto y a 1 km en el caso de la línea de evacuación.
2. Afección a la biodiversidad y especies protegidas
Este criterio revisa la posible incidencia sobre la flora y fauna protegida o amenazada, incluyendo especies catalogadas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas (CEEA), en el LESPRE o en listados autonómicos. Se estudian hábitats de reproducción, alimentación y reposo, presencia de quirópteros, aves esteparias, rapaces, colonias de cría, dormideros, etc.
En Torozos C, la planta se ubica principalmente en tierras agrícolas de secano, donde el uso de plaguicidas puede afectar a la biodiversidad; con vegetación ruderal en bordes de caminos y lindes, y sin detección de flora protegida en los trabajos de campo, pese a existir citas históricas en un radio de 10 km. El estudio de avifauna (mayo 2022 – abril 2023) registró 58 especies de aves en campo, con especial atención a:
- Milano real (Milvus milvus), en peligro de extinción, con presencia de hasta 33 ejemplares y un dormidero invernal a más de 12 km del proyecto.
- Aguilucho cenizo (Circus pygargus), catalogado como vulnerable, con comportamientos reproductores detectados a unos 5,7 km de la planta.
- Avutarda (Otis tarda), especie de interés estepario incluida en el LESPRE, observada de forma puntual, con un grupo máximo de 27 ejemplares a 4 km de la planta y sin evidencias de reproducción en el área inmediata.
No se localizaron ejemplares de sisón (Tetrax tetrax) ni de gangas (Pterocles orientalis y Pterocles alchata), existiendo solo referencias históricas antiguas a gran distancia o sin confirmación reciente. Asimismo, se identificaron diversas especies de quirópteros, como el murciélago enano, hortelano y rabudo, además de referencias bibliográficas a murciélagos ratoneros y orejudo meridional. No se encontraron refugios de quirópteros en el área de implantación, situándose el más cercano a casi 5 km.
La cartografía de sensibilidad ambiental de la Junta de Castilla y León clasifica la zona del proyecto como de sensibilidad baja para aves esteparias y de sensibilidad media para aves planeadoras. Pese a esa clasificación favorable, se imponen medidas reforzadas de seguimiento y conservación de fauna, especialmente esteparia, y de control de mortalidad asociada a paneles, vallados y líneas eléctricas.
3. Afección por vertidos a cauces públicos y dominio público hidráulico
En este apartado se valora si el proyecto puede generar vertidos a aguas superficiales o subterráneas, si se sitúa en zonas inundables, de flujo preferente o en áreas de policía de cauces, así como la posible contaminación derivada de movimientos de tierra, sedimentos y escorrentías.
Para Torozos C se identifican varios arroyos vinculados a la Confederación Hidrográfica del Duero, sin coincidencia territorial directa con la planta ni con la línea de interconexión. El cauce más cercano, el arroyo de los Molinos o de Juncos Gordos, se encuentra a unos 860 m. La planta se ubica fuera de las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) del Duero, reduciendo notablemente el riesgo de inundación. En explotación no se generan aguas sanitarias, ya que se opta por depósitos estancos o sanitarios químicos temporales durante las obras.
La resolución exige la realización de un estudio hidrológico detallado que delimite el dominio público hidráulico, zonas de servidumbre y de policía, áreas inundables y de flujo preferente. Se prohíbe instalar infraestructuras en la zona de flujo preferente, obligando a que los vallados sean permeables y a que no se modifique la capacidad de desagüe ni se acumulen materiales susceptibles de arrastre en episodios de lluvia intensa.
4. Afección por generación de residuos
La construcción, explotación y desmantelamiento del proyecto generan residuos de naturaleza muy diversa: escombros, restos de hormigón y madera, embalajes, envases contaminados, aceites, lubricantes y otros residuos peligrosos. El estudio de impacto ambiental de Torozos C estima, por ejemplo, unos 2,47 t de residuos peligrosos y más de 145 t de residuos no peligrosos, con un peso importante del hormigón procedente de centros de transformación, canalizaciones y vallados.
El proyecto debe prever áreas específicas de acopio, con almacenamiento segregado para residuos peligrosos y registro escrito de los movimientos, garantizando que todos se entregan a gestores autorizados. Se fomenta la minimización de generación de residuos, el reciclaje y, en particular, la optimización del balance de tierras para reducir excedentes de excavación.
5. Afección por uso de recursos naturales y ocupación del suelo
Las instalaciones fotovoltaicas suponen una ocupación prolongada del suelo, la apertura de viales internos, zanjas de interconexión y la implantación de cimentaciones para estructuras y centros de transformación. En Torozos C la superficie de afección ronda las 100 ha, con 12,4 km de vallado, 4,6 km de viales y casi 13 km de zanjas de baja y media tensión.
Se retira la tierra vegetal al inicio de las obras para su reutilización posterior, almacenándola en acopios de altura máxima de 2 m para evitar su degradación. La mayor parte de las tierras de excavación se reemplea en rellenos internos y solo los excedentes se remiten a graveras o vertederos. Durante la explotación, el consumo de agua se limita básicamente a la limpieza de los paneles fotovoltaicos, suministrada mediante camiones cisterna y sin empleo de detergentes u otros aditivos.
6. Afección al patrimonio cultural y vías pecuarias
El análisis cultural revisa la existencia de Bienes de Interés Cultural (BIC), yacimientos arqueológicos inventariados, caminos históricos y vías pecuarias. En la zona de Torozos C el BIC más próximo es el Castillo de Torrelobatón, a unos 4 km, y el yacimiento arqueológico Páramo de Doña María, a 800 m del área de implantación. Una prospección arqueológica previa no detectó bienes directamente afectados por las infraestructuras proyectadas.
El proyecto colinda con las vías pecuarias Colada de la Palomera y Cordel de Marialba, y la línea de evacuación subterránea cruza la Colada de la Palomera. La resolución exige autorización previa del Servicio Territorial de Medio Ambiente para cualquier actuación que afecte a estas vías, asegurando en todo momento la continuidad del paso ganadero y de los usos compatibles, según la Ley 3/1995 de Vías Pecuarias.
7. Incidencia socioeconómica sobre el territorio
La determinación de afección ambiental no se queda solo en la naturaleza: también evalúa la incidencia socioeconómica en los municipios afectados. En el caso de Torrelobatón y Villasexmir, se trata de zonas tradicionalmente agrícolas y ganaderas, en las que la construcción de la planta fotovoltaica generará empleo directo en obra y puestos estables de operación y mantenimiento.
Se valoran los ingresos adicionales para ayuntamientos y propietarios (cánones por ocupación de terrenos, tributos, etc.), así como la posible afección a actividades existentes como la caza (los terrenos de la planta forman parte de cotos privados) o el uso de caminos rurales. El estudio acústico concluye que la actividad de la planta no ocasionará niveles de ruido significativos y cumplirá la normativa vigente.
8. Afecciones sinérgicas con otros proyectos
Finalmente, se analizan los efectos acumulativos y sinérgicos con otros proyectos próximos: parques eólicos, otras plantas fotovoltaicas y líneas eléctricas de alta tensión situados en un radio mínimo de 10 km para eólica, 5 km para fotovoltaica y 2 km para tendidos eléctricos.
En el entorno de Torozos C existe ya una alta densidad de instalaciones renovables: 15 parques eólicos en funcionamiento o autorizados (más otro en tramitación), nueve plantas fotovoltaicas existentes o autorizadas y diversas infraestructuras de evacuación. La superficie total ocupada por todas las plantas fotovoltaicas supone en torno al 2,6 % de la superficie de 21 municipios afectados, manteniéndose en general los usos agrícolas en buena parte de los terrenos.
El análisis visual estima que en 4 de 26 núcleos poblacionales se podrían percibir instalaciones de Torozos C y que en 3 de ellos se producirá efecto acumulativo con aerogeneradores, otras plantas fotovoltaicas y líneas de alta tensión. La franja del territorio donde sería visible la planta junto a otras infraestructuras es relativamente reducida (en torno al 3 % de la banda de estudio). A nivel de fauna, se considera posible la reducción de hábitat de campeo para aves esteparias, si bien se destaca que muchas especies amenazadas tienen presencia escasa o puntual en la zona de ubicación concreta del proyecto, y que la reutilización de infraestructuras de evacuación existentes contribuye a minimizar nuevas afecciones.
Ejemplo real: planta solar fotovoltaica híbrida Torozos C
La resolución de abril de 2024 relativa a la Planta Solar Fotovoltaica Hibridación Torozos C es un caso práctico muy completo de cómo se aplica la determinación de afección ambiental. El proyecto contempla una planta fotovoltaica de 38 MW para hibridar con el parque eólico Torozos C de 39,6 MW, compartiendo punto de conexión y parte de la infraestructura de evacuación.
La planta prevé una potencia instalada de 42,10 MWp, ocupa unas 99,7 ha y evacúa la energía mediante una línea subterránea de 30 kV y unos 650 m de longitud hasta la subestación ST Torozos 30/220 kV existente. Desde allí, la energía se transporta a la ST Tordesillas 220 kV a través de una línea aerosubterránea ya construida y operativa, con una longitud total cercana a los 30,4 km. El vallado perimetral de la planta alcanza algo más de 12 km.
Tras analizar de forma exhaustiva todos los criterios ambientales y las medidas preventivas, correctoras y compensatorias propuestas por el promotor, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental concluye que no se aprecian efectos adversos significativos sobre el medio ambiente siempre que se cumplan estrictamente dichas medidas y las condiciones adicionales fijadas en la resolución. Por tanto, el proyecto puede continuar con la tramitación de autorización sin someterse a un procedimiento de evaluación ambiental ordinario o simplificado.
El informe aclara, además, que la determinación de afección ambiental no es recurrible en sí misma, sin perjuicio de los recursos que puedan interponerse contra el acto de autorización del proyecto. También se indica que la propuesta de informe se remitió a la Dirección General de Patrimonio Natural y Política Forestal de la Junta de Castilla y León, que disponía de diez días para formular observaciones; al no hacerlo en plazo, se consideró aceptado su contenido conforme al Real Decreto-ley 6/2022.
Medidas preventivas, correctoras y de seguimiento ambiental
Un aspecto fundamental de la determinación de afección ambiental es el paquete de medidas que se impone al promotor. En el caso de Torozos C, la resolución recoge un conjunto muy amplio de condiciones, muchas de ellas extrapolables a otros proyectos renovables que se tramiten por esta vía.
Entre las medidas más destacadas, pueden señalarse:
- Realizar muestreos de campo exhaustivos previos al inicio de las obras, en un radio de al menos 1 km, para detectar fauna nidificante, flora amenazada y refugios de quirópteros, comunicando los resultados al servicio ambiental provincial.
- Aportar parcelas equivalentes al 100 % de la superficie ocupada por la planta como áreas de mejora de hábitat para avifauna esteparia, aplicando prácticas de barbecho tradicional, alzado tardío del rastrojo, uso de leguminosas y cereales de ciclo largo sin fitosanitarios, y mantenimiento de pastizales y lindes herbáceos.
- Respetar los periodos de nidificación de la avifauna al planificar las obras, con calendario coordinado con el servicio territorial de medio ambiente.
- Elaborar un plan de seguimiento de fauna durante toda la vida útil de la planta, a cargo de una entidad independiente, con censos periódicos de aves esteparias, rapaces, quirópteros e invertebrados, y seguimiento de mortalidad asociada tanto a paneles como a vallados.
- Minimizar movimientos de tierra, acotar zonas auxiliares dentro del perímetro de la planta y evitar localizarlas en áreas con valores naturales o cerca de cauces, vías pecuarias o terrenos de monte.
- Instalar paneles mediante sistemas de hincado, reduciendo la superficie de suelo sellada, y permitir el desarrollo de vegetación herbácea y arbustiva bajo los módulos, sin uso de herbicidas, recurriendo a desbroces mecánicos o pastoreo para el mantenimiento.
- Reservar al menos un 1 % de la superficie de la instalación para rodales de vegetación de unas 0,5 ha, distribuidos en varias zonas a modo de refugios de fauna, y mantener los linderos con vegetación natural.
- Instalar bandas en forma de rejilla sobre algunos paneles para reducir la mortalidad de insectos y pequeñas aves, así como placas claras en el vallado y subestación para mejorar su visibilidad.
- Evitar la iluminación nocturna, salvo la estrictamente imprescindible, usando luminarias que no emitan luz blanca rica en azules o UV y dirigiendo la luz siempre hacia el suelo.
- Dejar manchas de vegetación natural con refugios tipo «bug-hotel» para polinizadores y realizar su seguimiento dentro del programa de vigilancia ambiental.
- Garantizar la permeabilidad del vallado mediante pasos de fauna a ras de suelo cada 200 m y retranquear los cerramientos para reducir el efecto barrera y dejar corredores de conectividad, especialmente en el límite con otras plantas fotovoltaicas vecinas.
- Desarrollar un corredor verde mediante plantación de especies forestales locales a densidad de 1.000 plantas/ha, con material de reproducción certificado, riegos, podas y reposición de marras durante al menos diez años.
- Evitar la instalación de cajas nido o posaderos cerca del parque eólico asociado para no incrementar el riesgo de colisión con aerogeneradores.
- Aplicar las medidas de prevención de incendios de la Orden FYM/510/2013, restringiendo el uso de maquinaria que pueda generar chispas en época de peligro alto y disponiendo de un Plan de Autoprotección con simulacros periódicos.
- Garantizar la restauración de terrenos una vez finalizada la vida útil de la planta, presentando un Plan de Desmantelamiento y Restauración aprobado por el servicio ambiental competente.
Además, se prevé una búsqueda intensiva de cadáveres y restos de fauna durante el primer año de funcionamiento, con recorridos quincenales por todos los pasillos entre paneles y en el perímetro exterior del vallado, para calibrar la mortalidad real asociada a la instalación y, si fuera necesario, ajustar las medidas de mitigación.
En conjunto, la determinación de afección ambiental se configura como una herramienta robusta pero ágil, que combina un análisis muy detallado de los impactos (con ejemplos tan completos como el caso de Torozos C) con un procedimiento administrativo acelerado pensado para impulsar la transición energética. Cuando se aplican correctamente sus criterios y se exigen medidas sólidas de prevención, corrección y seguimiento, permite autorizar proyectos renovables relevantes en plazos ajustados sin renunciar a un nivel alto de protección del medio ambiente, la biodiversidad, el patrimonio cultural y el bienestar de la población local.
